مدل های مختلف مدیریت شهری در جهان و ایران

مباحث عمده درباره مطلوب ترین راه های اداره شهرها، طیف وسیعی از موضوعات مختلفی چون: مدل حکومت، قدرت شهردار، نحوه انتخاب شهردار، انتخاب شورا و شهردار، تعادل رابطه شورا و شهردار، مسئولیت پذیری مدیر شهر و بی طرفی سیاسی را شامل می شود. در این میان ساختار مدیریت شهری یکی از ابعاد بسیار مهم حکمرانی شهری محسوب می شود. در این مبحث اجمالا مدل های موجود در آمریکا و اروپا و سپس مدل مدیریت شهری در ایران امروز مورد بررسی قرار می گیرد.

مدل های مدیریت شهری در کشورهای اروپایی

چهار مدل مدیریت محلی در اروپا عبارتند از:

1. مدل شهردار قوی
2. مدل رهبری جمعی
3. مدل رهبری توسط کمیسیون
4. مدل شورا - مدیر

در مدل شهردار قوی، تاکید اصلی بر رهبری سیاسی است که در قالب شهر تبلور می یابد. این مدل بیشتر در کشورهای جنوبی یا شرقی اروپا مانند اسپانیا، فرانسه، یونان، پرتغال، قبرس و مجارستان قابل مشاهده است. در این مدل، شهردار در اصل بازیگری سیاسی است که دارای وظایف اجرایی نیز هست. شهردار مسؤول اجرای تصمیمات شورا از طریق مدیریت و نظارت بر سازمان شهرداری و پرسنل آن است. در اینگونه مدل ها معمولا مسأله مشارکت مردم در مدیریت شهری با چالشهایی روبرو است که بیشتر جنبه امنیتی و سیاسی دارند.

در مدل رهبری جمعی که در کشورهای بلژیک، هلند، لوکزامبورگ و جمهوری چک دیده می شود، مرجع تصمیم گیری یک بدنه تخصصی یا به اصطلاح کمیته اجرایی است. این کمیته از اعضای شورای شهر با وظایف حکومتی تشکیل می شود و توسط شهردار سرپرستی می شود. در این مدل تأكيد بر طبیعت جمعی رهبری است و نه تخصص گرایی فردی یا رهبری سیاسی.

در مدل رهبری توسط کمیسیون، در نظام مدیریت شهری یک بدنه اجرایی تخصصی وجود دارد که وظایف و نقش مدیریت استراتژیک و هماهنگی را ایفا می کند. در این مدل امور اجرایی توسط کمیته های دائمی که توسط شورای شهر ایجاد می شوند، عملیاتی می شوند. این کمیته ها تصمیمات شورا را آماده می کنند، بر اجرای آن ها نظارت می کنند و مدیریت امور مرتبط با قلمرو اختیارات خود را در چارچوب بودجه مصوب پیگیری می کنند. کاربرد این مدل در کشورهای سوئد، دانمارک و لتونی دیده شده است.

در مدل شورا - مدیر شهر، که در میان کشورهای اتحادیه اروپایی در دو کشور فنلاند و ایرلند مورد استفاده قرار می گیرد، همه وظایف اجرایی در اختیار یک مدیر متخصص (مدیر شهر) است که توسط شورای شهر انتخاب می شود. شورای شهر دارای اختیارات کلی در ارتباط با سیاست های عمومی است؛ با این وجود نمی تواند در وظایف اداری و اجرایی که در دست مدیر شهر به عنوان رهبر اجرایی حقیقی است، دخالت نماید. شهردار انحصارا ریاست شورای شهر را بر عهده می گیرد و به طور کلی به صورت نیمه وقت در این شغل به فعالیت می پردازد. وی عمدتا نقش نمایندگی و تشریفاتی (نمادین) دارد، حتی اگر رهبری اکثریت سیاسی این بدنه (شورا) را بر عهده داشته باشد.

مدل مدیریت شهری در ایالات متحده آمریکا

چهار مدل عمده مدیریت شهری در آمریکا عبارتند از:

1. مدل شهردار – شورا (شهردار قوی - شورا و شهردار ضعیف - شورا )
2. مدل کمیسیونی
3. مدل شورا - مدير شهر
4. مدل گردهمایی و نشست شهری باز و نماینده

مدل شهردار – شورا را می توان به دو شکل شهردار ضعیف - شورا و شكل شهردار قوی - شورا تقسیم کرد. این نوع حکومت شهری معمولا در شهرهای بزرگ یا خیلی کرچک (زیر ۲۵۰۰۰ نفر) پیاده می شود. ویژگی های عمده این مدل عبارتند از : تفکیک قدرت بین شهردار منتخب مستقیم و شورای شهر، قدرت اجرایی شهردار و قدرت قانونگذاری شورا، انتخاب مستقیم شهردار.

در مدل کمیسیونی، هيأت کوچکی از اعضای منتخب کمیسیون جایگزین شورای شهر می شود. یکی از اعضای کمیسیون به عنوان شهردار برگزیده می شود. او رئیس اجرایی شهرداری نیست اما در شرایطی برابر نظر وی ارجحیت دارد، ویژگی های عمده این مدل عبارتند از : انتخاب رای دهندگان به افراد به عنوان اعضای کمیسیون، وظیفه اجرایی و قانونگزاری داشتن کمیسیون، تفویض مسئولیت بخش های مختلف شهرداری مانند آتش نشانی، مالیه، بهداشت و ... به هر یک از اعضای کمیسیون، انتخاب یکی از اعضا به عنوان رئیس یا شهردار.

مدل شورا - مدیر شهر، مدلی از مدیریت شهری است که برگرفته از روش سازماندهی شرکت های تجاری در ربع اول قرن بیستم است. شهردار در اینجا نیز دارای نقش اساسا تشریفاتی است. این شکل از حکومت شهری اغلب در شهرهای بالای ۱۰۰۰۰ نفر رایج است. ویژگی های عمده این مدل به شرح زیر است: شورای شهر بر اداره کلی شهر نظارت می کند و سیاست گذاری و تنظیم بودجه را بر عهده دارد، شورا برای انجام عملیات و اداره فعالیت های روزانه شهر، فردی را به عنوان مدیر استخدام می کنند و شهردار اغلب از میان اعضای شورا و به شکل دوره ای انتخاب می شود.

مدل گردهمایی و نشست شهری باز و نماینده، بیشتر در شهر های کمتر از 6۰۰۰ نفر جمعیت رایج است. ویژگی های عمده این مدل عبارتند از: امکان حضور تمام شهروندان در بحث های نشست یا گردهمایی شهر، مسئولیت اجرای سیاست های نشست برای هیأت منتخبان، لزوم اعلان زمان، مکان، فهرست و شرح مختصر موضوعات هر یک از نشست های شهر .

همانگونه که بیان گردید هر یک از این اشکال حکومت شهری ویژگی های متمایزی دارند، اما در عمل نوعی همگرایی بین اشکال مختلف حکومت در چند دهه اخیر و بویژه بین مدل شورا - مدیر شهر و شهردار – شورا وجود دارد.

مدل مدیریت شهری در ایران

در ادوار گذشته در تاریخ ایران مدل های مختلفی از مدیریت شهری تجربه شده است، مثلا در زمینه سازماندهی نهاد محلی، تاکید قانون بلدیه مصوب ۱۲۸۶ هجری شمسی بر مدل رهبری جمعی و در قانون بلدیه دوم مصوب ۱۳۰۹ هجری شمسی تأكید بر مدل رهبری سیاسی و اجرایی مدیر اجرایی منتخب دولت مرکزی می کرد. در قانون تشکیل شهرداری ها و انجمن شهر و قصبات مصوب ۱۳۲۸ هجری شمسی، مدل اداره شهر بر اساس مدل شورا – مدير شهری پی ریزی شده و بر تخصص گرایی فردی تأکید فراوان به عمل آمده است. در لایحه قانونی شهرداری مصوب ۱۳۳۱ هجری شمسی، در زمینه سازماندهی شهرداری، مدل شورا – مدیر شهر مورد توجه قرار گرفته و در قانون شهرداری مصوب ۱۳۳۶ هجری شمسی، اساس مدل اداره امور شهر بر مبنای مدل شورا – مدیر شهر پی ریزی شده است. سرانجام بر اساس قانون مصوب ۱۳۵۷، انتخابات شوراها در سال ۱۳۷۸ برگزار شد و شوراها شروع به کار کردند. در این دوره نیز مدل انتخابی برای اداره امور شهر همان مدل شورا - مدیر شهر است که همانند قوانین قبلی، عنوان شهردار به مدیر منتخب شورای شهر اطلاق می شود.

شورای شهر یکی از نهادهایی است که با حضور نمایندگان شهروندان، مشارکت مردم را در سیاست گذاری و مدیریت شهری فراهم می کند. شکل گیری شوراهای اسلامی شهر و روستا و تعامل آن ها با شهرداری ها یکی از نقاط آغازین تحولات و دگرگونی ها در جامعه ما بوده است، زیرا که شوراها در بردارنده پیامدهای مثبتی برای حرکت رو به جلوی جامعه اند. رشد و توسعه مفاهیمی همچون شهروندی، حقوق شهروندی، مشارکت اجتماعی، حکومت محلی و در نهایت جامعه مدنی در شکل عینی و ملموس خود با تشکیل شوراهای اسلامی قوت بیشتری گرفت؛ اما ارزیابی عملکرد شوراهای اسلامی و نقش آن ها در اجرای پروژه های شهرداری نشان می دهد که شوراهای اسلامی به عنوان یک کانون مشارکت اجتماعی شهروندان چندان مفید و کارگشا عمل نکرده اند. در این زمینه بسیاری از رسانه ها اذعان داشتند که اینگونه شوراها، فقط به عنوان نهادهای صرفا سیاسی عمل کردند. در تحقیقی روابط شورای شهر و شهرداری مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت و نتایج این پژوهش حاکی از آن بوده که اصلا روابط این دو ارگان در بسیاری از سطوح دارای مشکلات بنیانی، معرفت شناختی و روش شناختی است.

هرچند این اظهارات تا حدودی می تواند دور از انصاف باشد، اما به هر حال می تواند نشان دهنده این امر نیز باشد که امر مشارکت و دخالت دادن شهروندان در اداره امور مربوط به شهر، با وجود تشکیل شوراهای شهر در نزد دست اندرکاران امور مدیریت شهری، به طور جدی دنبال نمی شود.

در مجموع مدل کنونی مدیریت شهری ایران برداشتی از مدل شورا – مدیر شهر است. این مدل و رویه اجرایی آن با انتقادات و آسیب هایی همراه است که می توان بدین شرح آن ها را برشمرد:

• نقص در مدل مدیریت شهری ایران و ضرورت تفکیک مدیریت سیاسی شهرداری از مدیریت تخصصی
• محدودیت در وظایف نهادهای مدیریت شهری
• یکسان بودن مدل اداره امور شهر در تمام شهرها
• نقص مکانیزم نظارت و تعادل بخشی در تنظیم رابطه شورا و شهردار (مدیر شهر) و نحوه انتخاب اعضای شورای شهر.

برخی از منابع مورد استفاده در این مقاله عبارت اند از :

• سید سعید زاهد زاهدانی و سید محسن زهری بیدگلی (1391)، مدیریت شهری و تبیین مشارکت اجتماعی شهروندان در شهرداری، مجله مطالعات جامعه شناختی شهری.
• عباس آخوندی، ناصر برک پور،  ایرج اسدی، میثم بصیرت و  حبیب ا... طاهرخانی (1389)، آسیب شناسی مدل اداره امور شهر در ایران، مجله پژوهش های جغرافیایی
• ناصر برک پور، حامد گوهری پور و مهدی کریمی (1389)، ارزیابی عملکرد شهرداری ها بر پایه سنجش میزان رضایت مردم از خدمات شهری (نمونه موردی: مناطق 1 و 11 شهر تهران)، مجله مدیریت شهری.